Regione Emilia: Ricorso al TAR per l’accreditamento delle strutture di laboratorio
Qui di seguito pubblichiamo copia del ricorso al TAR della Regione Emilia – Romagna per l’accreditamento di un laboratorio di analisi al quale l’Azienda Sanitaria USL di Bologna aveva negato l’accreditamento con il sistema sanitario ragionale, ancorché la detta struttura sia stata provvisoriamente accreditata ed in possesso dei requisiti ulteriori previsti per le strutture che intendono accedere all’accreditamento definitivo.
Si tratta di opporsi alla tesi secondo la quale l’Azienda Sanitaria Locale può determinare, in assenza di criteri già definiti ed obiettivi di programmazione del fabbisogno di strutture sanitarie,un atto di diniego dell’accreditamento della struttura richiedente nella considerazione che il fabbisogno di prestazioni sia già soddisfatto dalle strutture di laboratorio a gestione pubblica.
Con ciò facendo venir meno il criterio dell’equi ordinazione tra le strutture pubbliche e private, tra l’altro previsto dalla Legge Regionale dell’Emilia Romagna.
ON.LE TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L’EMILIA ROMAGNA B O L O G N A
R I C O R R E
Omissis - ., …………….. rappresentato e difeso dall’ Avvocato Arturo Umberto Meo, in virtù di procura a margine del presente atto , con il quale elettivamente domicilia in Bologna, alla Via Saragozza, 28 presso l’Avv.Gualtiero Pittalis ,
C O N T R O
la REGIONE EMILIA ROMAGNA, in persona del Presidente della G.R. p.t., con sede in Bologna, alla Via Aldo Moro,52,
avverso e per l’annullamento
della nota della Regione Emilia Romagna Prot.n.311109/2007 del 5.12.2007, avente ad oggetto “ ………… Diniego accreditamento”, spedita in data 7.12.2007 , della determinazione del Direttore generale sanità e politiche sociali n. del , ivi richiamata, ove lesiva e per quanto di ragione, e per l’annullamento di tutti gli altri atti, ancorchè interni e non noti, comunque connessi, presupposti e/o consequenziali, e lesivi degli interessi del ricorrente, ivi compreso l’allegato n.1 della impugnata determinazione n.
F A T T O
I.- Il ricorrente gestisce in regime di accreditamento provvisorio con il S.S.N., e per esso con la Azienda USL di Bologna, un Laboratorio di Analisi cliniche, sedente nel Comune di ………, regolarmente autorizzato.-
II.- Orbene, ai fini di offrire a codesto Ecc.mo Collegio una migliore conoscenza della vicenda che qui ci occupa, è necessario illustrare il quadro normativo di riferimento, e cioè la normativa che ha disciplinato il regime dell’ accreditamento provvisorio, che rappresenta il presupposto per accedere all’accreditamento definitivo.-
Con l’entrata in vigore del D.Lgs. n.502 e succ. mod. e integrazioni, si è passati dal regime delle convenzioni con il S.S.N. al regime dell’accreditamento. Successivamente, e nelle more dell’attuazione del nuovo regime, l’art.6, comma 6, della L.724/94 ha stabilito che “….fermo restando il diritto all’accreditamento delle strutture in possesso dei requisiti di cui all’art. 8, comma 4, del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n.502, e successive modificazioni, per il biennio 1995-1996 l’accreditamento opera comunque nei confronti dei soggetti convenzionati…alla data di entrata in vigore del citato D.Lgs. n.502 del 1992, che accettino il sistema della remunerazione a prestazione sulla base delle citate tariffe”.-
In ragione di ciò, con nota del 25.7.1996 ( v.doc. n.2), l’Azienda USL di Bologna richiese al ricorrente una dichiarazione di assenso all’accettazione delle tariffe di cui al D.M. 7.11.1991, ai fini dell’accreditamento provvisorio del medesimo ricorrente. Quest’ultimo,comunicò tempestivamente detta dichiarazione, passando così nel regime dell’accreditamento provvisorio.-
Con legge regionale n.34/98, rubricata “ Norme in materia di autorizzazione e accreditamento delle strutture pubbliche e private, in attuazione del D.P.R. 14.1.1997”, la regione Emilia Romagna ha definito i criteri per procedere all’accreditamento delle strutture, pubbliche e private, già provvisoriamente accreditate ai sensi dell’art.6, comma 6, della L.724/94.-
Il D.lgs. n.229/99 ( cd. Riforma ter del S.S.N.) all’art. 8 quater ha confermato l’accreditamento istituzionale delle strutture pubbliche e private temporaneamente accreditate ai sensi dell’art. 6, comma 6, della L. 724/94 ( cfr. art.8 quater, comma 6), individuando due momenti fondamentali del processo di accreditamento: la qualità ( recte: lo status) di soggetto accreditato e gli accordi contrattuali previsti dall’art. 8 quinquies del medesimo decreto legislativo.-
Sicchè, appare immediatamente evidente che l’accreditamento prescinde dalla sussistenza di un contratto con il S.S.N., anzi ne rappresenta il prius,.-
In attuazione di tale disciplina, la Giunta Regionale con delibera n.293/2005 ( v.doc. n.3) ha stabilito di avviare il processo di accreditamento istituzionale, a partire dalle a) strutture pubbliche, b) da quelle private accreditate provvisoriamente ai sensi della L.724/94 e ai sensi dell’art.8 quater, comma 6, del D.Lgs. n.502/92 e c) da quelle titolari di contratti di fornitura per l’erogazione di prestazioni specialistiche con le aziende USL della regione.
Con la medesima delibera ha dato mandato al Direttore Generale Sanità e Politiche sociali, nell’ambito di quanto testè indicato, di definire, tra l’altro, le priorità del Programma aziendale della specialistica ambulatoriale( cfr. capo 6 della citata delibera regionale) e di completare la fase istruttoria nel rispetto dei criteri fissati nelle premesse della delibera ( cfr. capo 5 della citata delibera regionale).-
Quindi, dalla normativa regionale testè richiamata, e sulla base ovviamente delle disposizioni nazionali ( cfr. art. 8 quater del D.Lgs. n.229/99) emerge che la Regione ha individuato tre tipologie di strutture sanitarie che prioritariamente devono essere accreditate, purchè siano, ovviamente, in possesso dei requisiti stabiliti dalla medesima regione.-
Il ricorrente, che è una struttura sanitaria provvisoriamente accreditata ai sensi dell’art.6, comma 6, della L.724/94, in data 6 luglio 2007 ha presentato alla Regione Emilia, Direzione Generale sanità e Politiche sociali, istanza di accreditamento istituzionale, corredandola con la richiesta documentazione, attestante anche il possesso dei requisiti previsti dalla normativa regionale.-
In seguito a tale istanza, e secondo quanto stabilito dalla delibera regionale n.293/05, la Direzione Generale Sanità avrebbe dovuto attivare la necessaria fase istruttoria, finalizzata alla verifica della sussistenza dei requisiti necessari per ottenere l’accreditamento.-
Invece, con la nota del 5 dicembre 2007, che qui si impugna, la Direzione Generale sanità della Regione Emilia ha negato al ricorrente l’accreditamento istituzionale adducendo una assurda quanto inconferente motivazione, e precisamente “ carenza dei requisiti previsti dalla determinazione del Direttore generale sanità e politiche sociali n...... in quanto: manca la titolarità del rapporto contrattuale con il SSR tuttora in atto ( 30.5.2007) per la struttura di cui si tratta:”.-
E’ evidente la illegittimità del provvedimento di diniego, così come della determinazione posta a base dello stesso, per due ordini di ragioni:
- la normativa nazionale di riferimento, e precisamente il d.Lgs. n.229/99, non ha stabilito che per procedere all’accreditamento istituzionale una struttura debba essere titolare già di un rapporto contrattuale con il S.S.R.
- la delibera regionale n.293/05, che ha dato mandato al Direttore Generale Sanità di procedere alla fase attuativa dell’accreditamento istituzionale, non prevede che le strutture temporaneamente accreditate ai sensi della’art.6, comma 6, della L.724/94 debbano essere titolari di un rapporto contrattuale con il S.S.R., anzi tale fattispecie è stata prevista autonomamente come una delle tre tipologie per accedere all’accreditamento istituzionale.-
III.- I provvedimenti impugnati sono palesemente illegittimi e gravemente lesivi degli interessi del ricorrente e vanno, pertanto, annullati, previa sospensione della loro efficacia, alla stregua dei seguenti
MOTIVI
1.-INCOMPETENZA - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.LGS. N.229/99 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA DELIBERA REGIONALE REGIONE EMILIA N.293/05 - CONTRADDITTORIETA’ – CARENZA DI POTERE – TRAVISAMENTO – ARBITRARIETA’- ILLOGICITA’ MANIFESTA – DIFETTO DI ISTRUTTORIA.-
I provvedimenti impugnati sono chiaramente illegittimi perché assunti in palese violazione non solo della normativa nazionale di riferimento in materia di accreditamento istituzionale, ma anche e soprattutto di quella regionale ( v. delibera n.293/05), che al riguardo è estremamente chiara.-
In pratica, il diniego di accreditamento è certamente illegittimo tenuto conto che la sussistenza di un rapporto contrattuale con il S.S.R. non rappresenta affatto il presupposto per ottenere l’accreditamento istituzionale, anzi è vero il contrario, ma anche la determinazione n...... si appalesa illegittima ove mai la Direzione Generale Sanità dovesse attuarla nel senso ora indicato.-
Siffatta interpretazione non trova conforto in alcuna norma, né di rango superiore, né di rango inferiore.-
La vicenda è più semplice di quella che appare, e trova la sua naturale soluzione nella corretta attuazione della normativa nazionale citata in punto di fatto, e nella normativa regionale, che è perfettamente coerente con la prima.-
L’art. 6, comma 6, della L.724/94, ha disciplinato il passaggio ope legis dal regime delle convenzioni a quello dell’accreditamento temporaneo per le strutture sanitarie che erano convenzionate alla data di entrata in vigore del D.Lgs. n.502/92 ( 31.12.1992), sancendo il diritto all’accreditamento di tali strutture ( è sufficiente leggere, non interpretare, la norma testè richiamata “..fermo restando il diritto all’accreditamento delle strutture in possesso dei requisiti di cui all’art. 8, comma 4, del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n.502, e successive modificazioni”).-
Non v’è chi non veda che l’unico presupposto per accedere all’accreditamento, che si configura come diritto, è il possesso dei requisiti, intendendo per requisiti quelli strutturali, tecnologici ed organizzativi.-
Niente altro è richiesto dalla normativa vigente in materia.-
Ed infatti, il diritto all’accreditamento istituzionale è stato ulteriormente confermato dal D.Lgs. n.229/99, modificativo ed integrativo del D.Lgs. 502, ove all’art. 8 quater, comma 6, ( è la norma espressamente richiamata dalla regione nella delibera n.293/05) è chiaramente detto che “ le regioni avviano il processo di accreditamento delle strutture temporaneamente accreditate ai sensi dell’articolo 6, comma 6, della legge 23 dicembre 1994 n.724, e delle altre già operanti”.-
Dalla normativa appena richiamata non emerge alcuna previsione che possa legittimare la determinazione di diniego adottata dalla Direzione Generale, al contrario emerge con estrema chiarezza il percorso di accreditamento istituzionale laddove, in una sequenza anche logica, si disciplina prima l’accreditamento ( art. 8 quater), e poi gli accordi contrattuali ( art. 8 quinquies ) nell’ambito della programmazione del fabbisogno assistenziale e dei livelli di assistenza sanitaria.-
Ne segue che il modello di accreditamento istituzionale è caratterizzato da due momenti fondamentali: a) lo status di accreditato e b) gli accordi contrattuali, al fine di garantire il fabbisogno e i livelli di assistenza sanitaria, dove il primo ( l’accreditamento) rappresenta logicamente, prima ancora che giuridicamente, il presupposto del secondo ( il rapporto contrattuale con il S.S.R.).-
Invece, la Direzione Generale sanità della Regione ha invertito immotivatamente, oltre che illogicamente, il percorso dell’accreditamento istituzionale allorquando asserisce che il rapporto contrattuale rappresenta il presupposto per ottenere l’accreditamento, violando così non solo la normativa nazionale ma anche il mandato affidatole dalla Regione Emilia con la più volte citata delibera n.293/05, ovvero ha travisato la posizione del ricorrente omettendo di considerare la sua posizione di temporaneamente accreditato ai sensi della L.724/94.-
Ed invero, le disposizioni regionali adottate dalla Regione Emilia sono perfettamente conformi alla normativa nazionale di riferimento.-
Con la legge regionale n.34/98, la Regione ha adottato i requisiti per l’autorizzazione e l’accreditamento istituzionale, ai quali le strutture sanitarie, pubbliche e private temporaneamente accreditate, devono adeguarsi.-
Con la delibera di Giunta Regionale n.327/04 ( v.doc. n.4), la Regione ha attuato i principi contenuti nella citata legge n.34/98, stabilendo i requisiti necessari per ottenere l’autorizzazione e l’accreditamento istituzionale, e sancendo che “ l’accreditamento istituzionale è l’atto che conferisce alle strutture sanitarie lo status di soggetto idoneo ad erogare prestazioni per conto del Servizio Sanitario Nazionale”. Così disponendo, il legislatore regionale ha confermato il principio innanzi illustrato secondo il quale l’accreditamento rappresenta il presupposto per avere un rapporto contrattuale con il S.S.R., e non viceversa, come invece pensa di fare la Direzione Generale Sanità con i provvedimenti impugnati!!!!!
Con la delibera di giunta Regionale n.293/05, invece, la Regione ha attivato il processo di accreditamento istituzionale, ai sensi anche dell’art. 8 quater, comma 6, e ha deliberato di avviare tale processo a partire dalle strutture pubbliche, da quelle private temporaneamente accreditate ai sensi della L.724/94, e da quelle titolari di un contratto di fornitura per l’erogazione di prestazioni specialistiche in favore delle aziende USL della Regione, e ha stabilito che l’accreditamento istituzionale è subordinato all’accertamento del possesso dei requisiti previsti con delibera n.327/04.-
Con la medesima delibera, la Regione, sulla base di quanto stabilito con la detta delibera, ha dato mandato al direttore Generale Sanità e Politiche Sociali di espletare l’attività istruttoria per l’accertamento del possesso dei requisiti, di stabilire con separato atto le priorità del Programma aziendale della specialistica ambulatoriale, ma certamente non ha previsto che le strutture provvisoriamente accreditate ai sensi della L.724/94 possono essere accedere all’accreditamento istituzionale solo se in possesso di un rapporto contrattuale con il S.S.R.-
Ed infatti, la delibera regionale n. 293/04 ha previsto tre tipologie di strutture, distinte ed autonome, ciascuna dotata di determinate caratteristiche per poter accedere all’accreditamento istituzionale, e precisamente :
a) le strutture pubbliche in funzione della loro natura pubblica;
b) le strutture private perché provvisoriamente accreditate ai sensi dell’art.6, comma 6, della L.724/94;
c) le strutture titolari di contratti di fornitura per l’erogazione di prestazioni specialistiche con le aziende USL della regione.-
Nella specie, il ricorrente essendo un Laboratorio di analisi provvisoriamente accreditato con il S.S.N. ai sensi della’rt.6, comma 6, della L.724/94 ricade sicuramente nella fattispecie di cui al precedente capo b) , con l’evidente conseguenza che per essere accreditato istituzionalmente non è affatto necessario che sia titolare di un rapporto contrattuale con il S.S.R..-
Il rapporto contrattuale con il S.S.R., ovvero l’accordo contrattuale ex art.8 quinquies del D.Lgs. n.229/99, è certamente un momento successivo all’accreditamento, e come tale non ne può rappresentare il presupposto.-
Sicchè, la Direzione Generale Sanità della Regione avrebbe dovuto avviare la fase istruttoria finalizzata anche all’accertamento del possesso da parte del ricorrente dei requisiti richiesti dalla normativa regionale, così come richiesto dalla delibera regionale n.293/05.-
La Direzione Generale Sanità e Politiche sociali, quindi, ha completamente travisato la posizione del ricorrente, riconducendola alla tipologia di cui al capo c), e cioè struttura titolare di un rapporto contrattuale con il S.S.R..-
In questo modo, la Direzione Generale ha adottato provvedimenti – la determinazione n. e la nota del 5 dicembre –completamente svincolati dalle disposizioni ricevute dalla Giunta Regionale con la delibera n.293/05, esorbitando così dalle competenze assegnatele.-
Invece, il ricorrente ha diritto ad accedere all’accreditamento istituzionale in ragione del fatto che è struttura sanitaria provvisoriamente accreditata ai sensi della L.724/94, e come tale va considerata.-
Ne segue la palese illegittimità del provvedimento di diniego del 5 dicembre 2007, così come è illegittima la determinazione n. del 30.5.2007, posta a base dell’operato diniego, laddove si ritiene di doverla attuare nei confronti del ricorrente nel senso indicato dalla medesima Direzione Generale.-
2.-INCOMPETENZA - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.LGS. N.229/99 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA DELIBERA REGIONALE REGIONE EMILIA N.293/05 - CONTRADDITTORIETA’ – ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO – TRAVISAMENTO – ARBITRARIETA’- ILLOGICITA’ MANIFESTA – DIFETTO DI ISTRUTTORIA.-
Il motivo che precede è sicuramente assorbente di ogni profilo di illegittimità dei provvedimenti impugnati.-
Tuttavia, questi ultimi sono illegittimi anche per altri motivi.-
Ed invero, le determinazioni assunte dalla Direzione Generale nel caso di specie si evidenziano per la loro arbitrarietà, oltre che per un evidente eccesso di potere, ove si consideri che la Giunta regionale nell’avviare il processo di accreditamento istituzionale con la delibera n.293/05 ha circoscritto compiutamente il campo di azione, al cui interno la stessa Direzione Generale avrebbe dovuto attuare il detto procedimento.-
Non v’è alcuna disposizione della citata delibera da cui si possa desumere che una struttura sanitaria provvisoriamente accreditata ai sensi dell’art.6, comma 6, della L.724/94, quale è la posizione del ricorrente, possa accedere all’accreditamento istituzionale solo in presenza della sussistenza di un rapporto contrattuale con il S.S.R., anzi al contrario tali fattispecie accedono all’accreditamento istituzionale solo in virtù della loro posizione di provvisori accreditati.-
Né può trarre in inganno la disposizione del capo 6 della citata delibera regionale nella quale si stabilisce che il Direttore generale dovrà tener conto delle priorità del Programma Aziendale della specialistica ambulatoriale ( il cui contenuto ovviamente è ignoto al ricorrente ) ove si consideri che quest’ultimo è destinato evidentemente alla individuazione delle prestazioni erogabili e quindi del fabbisogno assistenziale da garantire.-
Se così non fosse ci troveremmo di fronte a provvedimenti del Direttore Generale Sanità in stridente contrasto con quanto adottato dalla Giunta Regionale, che è l’unico organo competente ad assumere provvedimenti relativi all’accreditamento istituzionale, mentre alla prima spettano compiti attuativi.-
Sicchè, una lettura, ovvero un’attuazione, irragionevole da parte del Direttore Generale Sanità della delibera regionale n.293/05 rende i conseguenti provvedimenti di diniego assolutamente insanabili perché assunti da organo privo della necessaria competenza, e come tali assolutamente inapplicabili proprio perché provenienti da organo incompetente.-
Quindi, la illegittimità e la inapplicabilità della determinazione n. del direttore Generale Sanità e Politiche sociali rende illegittimo anche il provvedimento di diniego del 5 dicembre, provvedimento quest’ultimo che soffre anche di propria illegittimità, ove si consideri che il ricorrente non deve essere titolare di un rapporto contrattuale con il S.S.R. per poter essere accreditato definitivamente, stante la sua posizione di provvisoriamente accreditato ai sensi dell’art. 6, comma 6, della L.724/94.-
Questa condizione di per sé è sufficiente affinché il ricorrente acceda al processo dell’accreditamento istituzionale, fermo restando ovviamente il possesso dei requisiti stabiliti dalla Regione con la delibera n.327/94 .-
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In via istruttoria si chiede sin da ora a codesto Ecc.mo Tribunale di voler ordinare agli Enti intimati il deposito di tutti gli atti istruttori e non che hanno determinato l’adozione dei provvedimenti impugnati, ivi compreso eventualmente il Programma aziendale della specialistica ambulatoriale, con riserva di motivi aggiunti all’esito del loro regolare e tempestivo deposito.-
DOMANDA DI SOSPENSIVA
Il fumus boni juris emerge inconfutabilmente dai motivi di ricorso che precedono.-
Quanto al periculum in mora, esso è in re ipsa posto che il diniego di accreditamento istituzionale, così frettolosamente ed illegittimamente disposto, priva irreversibilmente, e quindi senza alcuna concreta possibilità di ristoro, il ricorrente di poter erogare per conto del S.S.R. prestazioni di Laboratorio, a fronte dell’adeguamento ai requisiti previsti dalla regione Emilia, con investimenti nell’ambito di risorse professionali, organizzative e strutturali.-
La gravità del diniego si ricava anche dal fatto che esso incide direttamente sul diritto dei cittadini di scegliere liberamente la struttura sanitaria cui rivolgersi.-
D’altra parte la sospensione dei provvedimenti impugnati, ovvero il riesame della posizione del ricorrente alla luce delle delibere regionali nn.327/04 e 293/05 non contrasta affatto con l’interesse pubblico, che nella specie si sostanzia anche nel garantire un fabbisogno assistenziale.-
P.Q.M.
Si conclude per l’accoglimento del ricorso e della domanda cautelare con esso proposta, con ogni conseguenza di legge anche in ordine alle spese di giudizio.-
Si dichiara ai sensi dell’art. 9 L.488/99 che il giudizio è di valore indeterminabile.-
Napoli-Bologna, 4 febbraio 2008.-
Avv.Arturo Umberto Meo
Ad istanza del ricorrente. Io Sottoscritto A.U.N.E.P. addetto all’Ufficio notifiche della Corte di Appello di Bologna ho notificato copia conforme dell'antescritto atto, per la legale scienza e con ogni conseguenza di legge a:
- REGIONE EMILIA ROMAGNA, in persona del Presidente della G.R. p.t., domiciliato per la carica in Bologna, alla Via Aldo Moro,21 mediante consegna di copia, conforme al suo originale, a mani
- DIREZIONE GENERALE SANITA’ E POLITICHE SOCIALI, in persona del Direttore Generale p.t., domiciliato per la carica presso la sede in Bologna, alla Via Aldo Moro, 21, mediante consegna di copia, conforme all’originale a mani
- AZIENDA USL BOLOGNA, in persona del Direttore Generale p.t., domiciliato per la carica presso la sede dell’Ente , in Bologna, alla Via Castiglione, 29 mediante consegna di copia, conforme al suo originale, a mani